생명안전기본법 실현을 위한 연속 토론회 04
<피해자의 권리와 안전약자, 시행령에 어떻게 담을 것인가>
1. 개요
2. 토론회 취지 및 목적
생명안전기본법 제2조 제4호·제3조는 안전약자와 피해자의 범위를, 제5조는 피해자의 권리를, 제6조는 피해자 권리 등에 관한 교육·훈련을, 제7조는 기업 등의 책무 범위를 각각 대통령령에 위임하고 있습니다. 법 시행(2026년 12월 3일)을 한 달여 앞둔 시점에서, 이 조항들이 시행령에 어떻게 담기느냐에 따라 법이 명시한 '안전권'과 '피해자 권리'가 실제로 보장되는 사람의 범위와 내용이 결정됩니다.
가장 큰 우려는 정의 규정을 통한 사실상의 권리 축소입니다. 상위법이 안전권을 기본권으로 명시한 이상 시행령은 권리를 확대·구체화할 뿐 축소할 수 없다는 것이 위임입법의 한계 법리이지만, 법률이 '현장에서 직접 목격한 사람'으로 한정한 목격자 정의를 시행령이 더 좁히거나, 안전약자를 '법령에서 정한 사람'으로만 준용해 시설 수용자·미등록 이주민 등 사각지대를 방치한다면, 4·16 세월호·10·29 이태원·가습기살균제 등 기존 특별법이 쌓아온 피해자 권리의 성과가 오히려 후퇴할 수 있습니다. 실종자 수색요구권, 책임자 제재 요구권, 2차 가해 방지권 등 입법 과정에서 다뤄지지 못한 권리를 시행령에서 어떻게 구체화할지, 피해자 권리 교육의 대상이 형식적으로 축소되지 않을지, 기업 등의 범위가 원·하청과 플랫폼사업자까지 폭넓게 포섭될지도 쟁점입니다.
연속 토론회의 네 번째 자리인 이번 토론회는 1차(7월 1일, 법의 의의와 시행령 등 후속 과제 전반), 2차(독립적 조사기구), 3차(안전관련기준·안전지수·안전영향평가)에 이어, 법의 인적 토대라 할 수 있는 피해자·안전약자의 범위와 권리 보장 체계를 다룹니다. 전문가와 함께 재난참사 피해 당사자, 안전약자 당사자단체가 토론에 참여하여, 시행령이 관리자의 편의가 아니라 당사자의 실제 필요에 근거해 설계될 수 있도록 하는 자리입니다.
3. 주요 의제
구분 | 주요 내용 |
의제 1 | 피해자·안전약자의 정의를 어떻게 만들 것인가 (제2조 제4호·제3조) 위임의 한계와 후퇴 금지 원칙 / 피해자 유형과 목격자 정의의 하한선 / 안전약자의 기능적·상황의존적 정의 |
의제 2 | 피해자 권리의 실질화와 교육·기업 책무를 어떻게 만들 것인가 (제5조·제6조·제7조) 참여권의 절차화와 선제적 정보접근권 / 실종자 수색요구권 등 누락된 권리의 구체화 / 교육대상 전면화와 기업 등 범위의 확대 |
▶ 의제 1 | 피해자·안전약자의 정의를 어떻게 만들 것인가 (제2조 제4호·제3조)
의제 1은 법 제3조가 위임한 피해자의 범위와 제2조 제4호가 위임한 안전약자의 범위를 다룹니다. 시행령이 정의 규정을 통해 실질적으로 권리 주체를 배제하는 것은 위임의 한계를 벗어난다는 원칙 — 대법원 판례상 위임 없는 권리 제한은 무효라는 법리 — 을 전제로, 피해자·안전약자 정의를 어떻게 폭넓고 개방적으로 설계할지 논의합니다.
정의 규정 설계의 기본원칙
위임의 한계 — 시행령은 권리를 확대·구체화할 뿐 축소할 수 없다는 원칙(대법원 2016두32992 전원합의체 등 위임 없는 권리제한·박탈은 무효라는 법리)
'열거 + 포괄조항' 방식 — 모든 정의 규정에 '그 밖에 이에 준하는 사람으로서 위원회가 인정하는 사람' 개방조항을 필수화
후퇴 금지 원칙 — 4·16 세월호, 10·29 이태원, 가습기살균제 등 기존 특별법에서 인정된 피해자 범위·권리를 하한선으로 명시
피해자 유형과 목격자 정의
직접 피해자, 가족·유족(사실혼·사실상 부양관계 포함), 구조·수습·복구 참여자(민간잠수사·자원봉사자 포함), 현장 목격자, 지역공동체 피해자의 유형별 정의
법률상 '현장에서 직접 목격한 사람' 문구를 시행령이 더 좁히지 않도록 하는 해석 지침 — 구조·수습 과정 노출자, 근접 시청각 노출자를 배제하지 않는 방향
권리별 차등 인정요건(정보제공·심리지원은 넓게, 경제적 지원은 상당인과관계 기준, 조사참여는 대표성 있는 단체를 통해)과 지위 인정 절차(신청·직권 병행, 입증책임 완화, 이의신청·소급 인정)
안전약자의 기능적 정의와 재난유형별 취약성
'법령에서 정한 사람'으로 준용할 경우 발생하는 사각지대 — 시설 수용자, 미등록 이주민 등 개별 법령이 포섭하지 못하는 집단
연령·장애등급 등 고정 기준은 예시로 두고, '재난 상황에서 대피·대응·회복에 특별한 곤란을 겪는 사람'이라는 기능적·상황의존적 정의로 전환
감염병·화재붕괴·정보전달형 재난·폭염한파 등 재난유형별 취약집단 예시와 포괄조항, CRPD 제11조·센다이 프레임워크와의 정합성
▶ 의제 2 | 피해자 권리의 실질화와 교육·기업 책무를 어떻게 만들 것인가 (제5조·제6조·제7조)
의제 2는 법 제5조가 규정한 피해자 권리를 시행령이 어떻게 절차적으로 실질화할지, 제6조가 위임한 피해자 권리 교육·훈련의 대상과 내용을, 제7조가 위임한 '기업 등'의 범위와 책무를 어떻게 구체화할지 논의합니다.
피해자 권리의 절차화
생명안전종합계획 등 계획의 수립·집행·평가 전 과정에서의 참여권 절차화 — 위원 위촉 정족수, 공청회 의무, 의견 반영·회신 의무
청구를 전제하지 않는 선제적(push형) 정보접근권 — 조사 진행상황·대응기록·원인정보의 정기 통지, 비공개 시 사유·불복절차 명시
입법 과정에서 다뤄지지 못한 권리의 구체화 — 실종자 수색요구권(수색 개시·지속·종료 기준, 유족 의견청취), 책임자 제재·처벌 요구권(고발·수사의뢰 요청, 결과 통지), 2차 가해 방지권(혐오·차별·개인정보 노출 보호, 공직자 2차가해 징계 연계)
피해자 권리 교육·훈련의 설계
중견간부·하급자 중심의 형식적 교육을 넘어, 위원장·위원 등 최상급자를 포함한 전 실무자를 계급·직급 무관 의무 교육대상으로 명시
피해자 권리, 안전약자 보호, 2차 가해 방지, 트라우마의 이해, 국제인권기준을 포괄하는 체계적 커리큘럼과 정기·반복 교육, 이수 여부의 평가·인사 반영
피해자·유족·전문가가 교육 설계와 강사로 참여하는 당사자 참여형 교육
기업 등의 범위와 책무
'기업 등'의 범위를 원청·하청·협력업체, 공공기관·위탁운영자, 다중이용시설 운영자, 플랫폼사업자까지 폭넓게 규정 — 좁은 정의로 책무를 회피하는 통로 차단
안전매뉴얼·위험성평가·협력업체 안전관리·피해자 지원체계의 경영시스템 편입, 사고 발생 시 현장보존·조사협력 의무
중소기업 등 규모별 이행방식 차등은 허용하되 최소기준(안전조치·조사협력·현장보존)은 면제 없이 적용, 중대재해처벌법·산업안전보건법과의 정합성
4. 프로그램
시간 | 내용 |
13:50 – 14:00 | 접수 |
14:00 – 14:20 | 개회 및 인사말 국회 생명안전포럼 / 생명안전동행 / 재난피해자권리센터 우리함께 |
14:20 – 15:20 | 주제 발제 (의제 1, 2) - 의제별 30분 |
15:20 – 15:30 | 휴식 |
15:30 – 16:15 | 지정 토론 |
16:15 – 16:35 | 종합토론 및 질의응답 |
16:35 | 폐회 |
5. 진행
생명안전기본법 실현을 위한 연속 토론회 04
<피해자의 권리와 안전약자, 시행령에 어떻게 담을 것인가>
1. 개요
일시 : 2026년 10월 7일(수) 오후 2시
장소 : 국회 의원회관 제5간담회실
주최 : 생명안전동행 · 재난피해자권리센터 우리함께 · 국회 생명안전포럼
지원 : 사회복지공동모금회
신청하기 : https://forms.gle/XA4G56FKofUxPmk98
2. 토론회 취지 및 목적
생명안전기본법 제2조 제4호·제3조는 안전약자와 피해자의 범위를, 제5조는 피해자의 권리를, 제6조는 피해자 권리 등에 관한 교육·훈련을, 제7조는 기업 등의 책무 범위를 각각 대통령령에 위임하고 있습니다. 법 시행(2026년 12월 3일)을 한 달여 앞둔 시점에서, 이 조항들이 시행령에 어떻게 담기느냐에 따라 법이 명시한 '안전권'과 '피해자 권리'가 실제로 보장되는 사람의 범위와 내용이 결정됩니다.
가장 큰 우려는 정의 규정을 통한 사실상의 권리 축소입니다. 상위법이 안전권을 기본권으로 명시한 이상 시행령은 권리를 확대·구체화할 뿐 축소할 수 없다는 것이 위임입법의 한계 법리이지만, 법률이 '현장에서 직접 목격한 사람'으로 한정한 목격자 정의를 시행령이 더 좁히거나, 안전약자를 '법령에서 정한 사람'으로만 준용해 시설 수용자·미등록 이주민 등 사각지대를 방치한다면, 4·16 세월호·10·29 이태원·가습기살균제 등 기존 특별법이 쌓아온 피해자 권리의 성과가 오히려 후퇴할 수 있습니다. 실종자 수색요구권, 책임자 제재 요구권, 2차 가해 방지권 등 입법 과정에서 다뤄지지 못한 권리를 시행령에서 어떻게 구체화할지, 피해자 권리 교육의 대상이 형식적으로 축소되지 않을지, 기업 등의 범위가 원·하청과 플랫폼사업자까지 폭넓게 포섭될지도 쟁점입니다.
연속 토론회의 네 번째 자리인 이번 토론회는 1차(7월 1일, 법의 의의와 시행령 등 후속 과제 전반), 2차(독립적 조사기구), 3차(안전관련기준·안전지수·안전영향평가)에 이어, 법의 인적 토대라 할 수 있는 피해자·안전약자의 범위와 권리 보장 체계를 다룹니다. 전문가와 함께 재난참사 피해 당사자, 안전약자 당사자단체가 토론에 참여하여, 시행령이 관리자의 편의가 아니라 당사자의 실제 필요에 근거해 설계될 수 있도록 하는 자리입니다.
3. 주요 의제
구분
주요 내용
의제 1
피해자·안전약자의 정의를 어떻게 만들 것인가 (제2조 제4호·제3조)
위임의 한계와 후퇴 금지 원칙 / 피해자 유형과 목격자 정의의 하한선 / 안전약자의 기능적·상황의존적 정의
의제 2
피해자 권리의 실질화와 교육·기업 책무를 어떻게 만들 것인가 (제5조·제6조·제7조)
참여권의 절차화와 선제적 정보접근권 / 실종자 수색요구권 등 누락된 권리의 구체화 / 교육대상 전면화와 기업 등 범위의 확대
▶ 의제 1 | 피해자·안전약자의 정의를 어떻게 만들 것인가 (제2조 제4호·제3조)
의제 1은 법 제3조가 위임한 피해자의 범위와 제2조 제4호가 위임한 안전약자의 범위를 다룹니다. 시행령이 정의 규정을 통해 실질적으로 권리 주체를 배제하는 것은 위임의 한계를 벗어난다는 원칙 — 대법원 판례상 위임 없는 권리 제한은 무효라는 법리 — 을 전제로, 피해자·안전약자 정의를 어떻게 폭넓고 개방적으로 설계할지 논의합니다.
정의 규정 설계의 기본원칙
위임의 한계 — 시행령은 권리를 확대·구체화할 뿐 축소할 수 없다는 원칙(대법원 2016두32992 전원합의체 등 위임 없는 권리제한·박탈은 무효라는 법리)
'열거 + 포괄조항' 방식 — 모든 정의 규정에 '그 밖에 이에 준하는 사람으로서 위원회가 인정하는 사람' 개방조항을 필수화
후퇴 금지 원칙 — 4·16 세월호, 10·29 이태원, 가습기살균제 등 기존 특별법에서 인정된 피해자 범위·권리를 하한선으로 명시
피해자 유형과 목격자 정의
직접 피해자, 가족·유족(사실혼·사실상 부양관계 포함), 구조·수습·복구 참여자(민간잠수사·자원봉사자 포함), 현장 목격자, 지역공동체 피해자의 유형별 정의
법률상 '현장에서 직접 목격한 사람' 문구를 시행령이 더 좁히지 않도록 하는 해석 지침 — 구조·수습 과정 노출자, 근접 시청각 노출자를 배제하지 않는 방향
권리별 차등 인정요건(정보제공·심리지원은 넓게, 경제적 지원은 상당인과관계 기준, 조사참여는 대표성 있는 단체를 통해)과 지위 인정 절차(신청·직권 병행, 입증책임 완화, 이의신청·소급 인정)
안전약자의 기능적 정의와 재난유형별 취약성
'법령에서 정한 사람'으로 준용할 경우 발생하는 사각지대 — 시설 수용자, 미등록 이주민 등 개별 법령이 포섭하지 못하는 집단
연령·장애등급 등 고정 기준은 예시로 두고, '재난 상황에서 대피·대응·회복에 특별한 곤란을 겪는 사람'이라는 기능적·상황의존적 정의로 전환
감염병·화재붕괴·정보전달형 재난·폭염한파 등 재난유형별 취약집단 예시와 포괄조항, CRPD 제11조·센다이 프레임워크와의 정합성
▶ 의제 2 | 피해자 권리의 실질화와 교육·기업 책무를 어떻게 만들 것인가 (제5조·제6조·제7조)
의제 2는 법 제5조가 규정한 피해자 권리를 시행령이 어떻게 절차적으로 실질화할지, 제6조가 위임한 피해자 권리 교육·훈련의 대상과 내용을, 제7조가 위임한 '기업 등'의 범위와 책무를 어떻게 구체화할지 논의합니다.
피해자 권리의 절차화
생명안전종합계획 등 계획의 수립·집행·평가 전 과정에서의 참여권 절차화 — 위원 위촉 정족수, 공청회 의무, 의견 반영·회신 의무
청구를 전제하지 않는 선제적(push형) 정보접근권 — 조사 진행상황·대응기록·원인정보의 정기 통지, 비공개 시 사유·불복절차 명시
입법 과정에서 다뤄지지 못한 권리의 구체화 — 실종자 수색요구권(수색 개시·지속·종료 기준, 유족 의견청취), 책임자 제재·처벌 요구권(고발·수사의뢰 요청, 결과 통지), 2차 가해 방지권(혐오·차별·개인정보 노출 보호, 공직자 2차가해 징계 연계)
피해자 권리 교육·훈련의 설계
중견간부·하급자 중심의 형식적 교육을 넘어, 위원장·위원 등 최상급자를 포함한 전 실무자를 계급·직급 무관 의무 교육대상으로 명시
피해자 권리, 안전약자 보호, 2차 가해 방지, 트라우마의 이해, 국제인권기준을 포괄하는 체계적 커리큘럼과 정기·반복 교육, 이수 여부의 평가·인사 반영
피해자·유족·전문가가 교육 설계와 강사로 참여하는 당사자 참여형 교육
기업 등의 범위와 책무
'기업 등'의 범위를 원청·하청·협력업체, 공공기관·위탁운영자, 다중이용시설 운영자, 플랫폼사업자까지 폭넓게 규정 — 좁은 정의로 책무를 회피하는 통로 차단
안전매뉴얼·위험성평가·협력업체 안전관리·피해자 지원체계의 경영시스템 편입, 사고 발생 시 현장보존·조사협력 의무
중소기업 등 규모별 이행방식 차등은 허용하되 최소기준(안전조치·조사협력·현장보존)은 면제 없이 적용, 중대재해처벌법·산업안전보건법과의 정합성
4. 프로그램
시간
내용
13:50 – 14:00
접수
14:00 – 14:20
개회 및 인사말
국회 생명안전포럼 / 생명안전동행 / 재난피해자권리센터 우리함께
14:20 – 15:20
주제 발제 (의제 1, 2) - 의제별 30분
15:20 – 15:30
휴식
15:30 – 16:15
지정 토론
16:15 – 16:35
종합토론 및 질의응답
16:35
폐회
5. 진행
전체 진행자 : 박래군 (생명안전동행 집행위원장)
인사말
생명안전포럼 · 생명안전동행 · 재난피해자권리센터 우리함께
발제 : 9/20 일요일까지
발제 1 : 피해자·안전약자의 정의를 어떻게 만들 것인가 - 김혜진 전국불안정노동철폐연대 활동가
발제 2 : 피해자 권리의 실질화와 교육·기업 책무를 어떻게 만들 것인가 - 박성현 4.16재단 사무처장
토론자 : 9/28 월요일까지
박은선 UNIST 지구환경도시건설공학과 연구교수
정혜실 (사)안산공동체미디어 단원FM 본부장
장정희 산불회복주민연대 의성무지개 대표
행정안전부